fra tidsskriftet Det Frie Blad, nr. 29, 1926
ved stud. mag. Fridlev Skrubbeltrang
Indledning til en studieaften i Retsforbundets Ungdom.
Maksimumstaten
Da jeg for nogle år siden pligtskyldigst åbnede professor Steenstrups fortræffelige håndbog i statsret, læste jeg på første side bl.a. de skønne ord: “Staten er menneskehedens højeste frembringelse, og alene gennem staten er det lykkedes menneskene at udfolde alle deres evner.” Nu er dommen over dette menneskehedens præmieprodukt naturligvis noget afhængig af, om man er statsretsmand eller retsstatsmand – hvad den ene giver guldmedalje, kan hos den anden måske knap finde hæderlig omtale – men generende er det, at den højeste frembringelse har så ubestemmelig en karakter. En forudsætning for retfærdig præmiering er det dog, at man ved, hvad produktet skal bruges til. Men selve det øverste organ, statsmagten, har endnu meget omstridte funktioner.
Ser man på de opfattelser, der til de forskellige tider i historien har hersket, falder det i øjnene, at del er styreformen, statsmagtens organisation, der har interesseret mest, hvorimod selve styrelsens indhold, statsmagtens retmæssige område, aldrig er blevet så indgående drøftet, endsige klart bestemt. Men det er denne side af opgaven, statsmagtens rette grænser, der er hovedbetragtningen i det følgende.
Et flygtigt blik hen over de forskellige teorier om statsmagtens rette område må være nok:
Plato tegnede i misfornøjelse med tingenes skæve gang i det demokratiske Athen en idealstat, hvor statsviljen rådede over den enkelte, som en mand råder over sin ejendom, hvorimod Aristoteles tænkte sig en stat, hvor privatejendom var almindelig og blev statsbeskyttet, men hvis hovedopgave var moralsk: borgerne skulle ad dydens vej ledes til lykken.
Romerne har ære af at have udskilt retten fra moralen og opstillet den fælles retsorden som staternes formål. Den idéfattige middelalder skabte sig et statsprincip ved at kristne Aristoteles. Statsmagten skulle i sin virksomhed være et afbillede af gudsmagten. Germanerne bevarede i kraft af deres individualisme en langt mere begrænset statsmagt end de romanske lande, og det er i de germanske lande, den katolske kirke møder protesten mod sin verdensstatsmagt med det stadig voksende magtområde.
Hugo Grotius så statens hovedopgave i at sikre retten og den fælles velfærd, Milton ligeså, og selv Bodin, der forkyndte læren om regentens ubegrænsede magtfylde, satte dog en grænse for statsmagten: hverken den private ejendomsret eller den personlige frihed måtte krænkes ved statsindgreb.
Enevældens statsretslærere var tilbøjelige til at prisgive mere udstrakte områder – særlig når magtens udspring skulle søges hos Gud, kunne der ikke vises smålighed, i hvert fald ikke i teorien. – Montesquie analyserede statsorganisationen uden at bestemme grænserne for statsmagtens område skarpt, og Rousseau gjorde den flertalsdikterede statsvilje suveræn: statsmagtens grænser gik dér, hvor folkets stemning (og afstemning) krævede. – Revolutionen viste resultatet. Alle disse uensartede statsteorier har dog mindre interesse. Under forsøget på at bestemme statsmagtens retmæssige område vil vi tage det princip, som er udtalt i ordet retsstat, til nærmere undersøgelse.
Retsstat tør vi kalde enhver stat, der betrygger den retmæssige ejendomsfordeling, men det vil være naturligt at skelne mellem 2 hovedformer for retsstaten: I) minimumstaten, der kun har til opgave at yde sine borgere retsbeskyttelse. II) maksimumstaten, der tillige har andre sociale funktioner, for så vidt disse kan udøves uden brud på det vederlagsprincip, der må gennemføres lige så konsekvent som i minimalstaten. – Det kan måske blive genstand for diskussion, om maksimumstaten overhovedet kan eksistere som retsstat. Det skal senere fremdrages.
Det er minimalstaten, der – i hvert fald teoretisk set – har været den naturligste form for en retsstat, også den form, der tiltaler mest ved sin enkle retfærdighed og idealitet.
Denne får man et stærkt og overraskende indtryk af gennem Wilh. von Humboldts bog fra 1792: Ideer til et forsøg på at bestemme grænserne for statens virksomhed, der først blev udgivet 60 år senere. Det er mærkeligt at møde den senere prøjsiske statsmand, der er vokset op i den hohenzollernske magtatmosfære, så fuldstændig ubesmittet af den statsdyrkelsens ånd, der beherskede det land og især det hof, hvor han senere færdedes. Hans statsideal er rent, enkelt, uselvisk.
Jeg kan ikke modstå lysten til at give et svagt rids af den retsstat, som v. Humboldt her tegnede i store, sikre træk. Han indleder med, at statsmagten jo omfatter to begreber: I) selve regeringens indretning: II) de områder, statsmagten må indskrænke sig til. (sml. Sev. Christensen: Retsstaten s. 93.)
Det første er kun det nødvendige middel, mens det sidste er det egentlige formål. – Dernæst omtaler han de forskellige opfattelser af statsmagtens væsen og fremhæver de to hovedsynspunkter: nødvendighedens og nyttens, og opstiller straks spørgsmålet: Skal staten yde sine borgere andet end beskyttelse (retssikkerhed)?
Da det er ethvert individs højeste mål at udvikle sine anlæg i deres ejendommelighed, må staten føle sig fuldstændig uberettiget til indgreb, der ikke netop har til formål at værne andre borgeres individuelle frihed.
III) Wilh. v. Humboldt påviser derefter, at staten er uberettiget til at drage omsorg for borgernes positive vel. Uretfærdigheden er åbenbar, idet et sådant statsformynderi tværtimod sin hensigt vil virke skadeligt. Humboldts anklager mod denne form for statsvirksomhed klinger uhyggeligt moderne. Det vil:
- føre til ensartethed,
- svække initiativet hos den enkelte,
- hindre de ydre forholds naturlige indvirkning på individets tænke- og væremåde,
- virke ens overfor alle, trods deres individuelle forskelligheder,
- besværliggøre selve statsforvaltningen, føre til slendrian,
Efter dette grundskud mod den statspraktiserede velfærdsmoral følger konklusionen: “Staten må afholde sig fra al omsorg for borgernes positive velfærd og ikke gå et skridt videre end det er nødvendigt af hensyn til borgernes sikkerhed overfor hinanden eller overfor ydre fjender.” – Tilbage bliver kun spørgsmålet, om en sådan beskyttelse virkelig kan ydes, og om fremskaffelsen af de midler, som staten behøver til sin virksomhed, ikke nødvendiggør, at statsmaskineriets hjul må gribe ind i borgernes forhold på mangfoldige måder. – Det sidste besvarede Henry George, da han pegede på grundskylden* – skattemaskineriets geniale forenkling ved en social retfærdighedsakt.
– Derimod er statens omsorg for borgerens negative vel statsmagtens egentlige og nødvendige opgave. Men udover beskyttelsen mod ydre fjender og indre tvistigheder kan staten intet yde – den er kun opstået ved borgernes trang til at værne deres individuelle frihed. Von Humboldl giver et historisk bevis for denne påstand ved at påpege, at kongerne oprindelig kun var folkenes anførere i krig eller dommere i fredstid (ganske som Arup påviser for Danmarks vedkommende). Kongedømmet var simpelthen det tåleligste middel, datiden kendte, til at sikre målet: bevarelsen af den størst mulige frihed.
Så frit tænkte en senere statsminister i det bureaukratiske Prøjsen.
Smuk er også påvisningen af, at statens forsøg på en moralsk opdragelse af borgerne kun er skadelig, fordi det hindrer uddannelsens individuelt bestemte alsidighed – nyttigt, fordi en nation, der nyder tilbørlig frihed, ikke vil mangle god privatundervisning – og inderlig overflødig, fordi sædernes omformning ikke er en nødvendighed for at yde den retssikkerhed, som er statens eneste opgave. Staten kan kun ændre de ydre handlinger – derfor kommer den også til kort som religionsbefordrer, idet den ikke kan fremkalde den religiøse modtagelighed, som er den eneste sande moralske værdi.
Det kan bebrejdes v. Humboldt, at han ikke går ind på en bestemmelse af den retfærdige ejendomsfordeling: men han betoner dog, at staten kun kan opretholde og beskytte, hvad begge parter har anerkendt. Spørgsmålet om retmæssig besiddelse står dermed ofte åbent.
Ganske ejendommeligt virker en række enkeltheder i dette værk, ofte helt moderne, retsstatsagtige.
Et indslag af prøjsisk statsopfattelse er der tilsyneladende i den betragtning, at forseelse mod staten skal straffes hårdere end krænkelse af enkeltmand. – Men i virkeligheden er det tilsidesættelsen af selve retsprincippet, der kan straffes: den forseelse, der overhovedet ikke anerkendes som sådan af overtræderen, må straffes hårdest. Straffen skal stå i forhold til manglen på agtelse for medborgerens ret, hedder det også – altså en skelnen mellem uagtsom og forsætlig krænkelse af retsprincippet.
Det var fristende ved eksempler at belyse v. Humboldts syn på statsmagten og dens rette virkefelt. Et enkelt kan karakterisere hans udprægede etiske retssans: Staten må ikke vilkårligt gribe ind mod befrygtede forbrydelser; fødsel i dølgsmål kan således ikke straffes, fordi det synes at forudsætte planer om barnemord, men fordi det truer barnets liv og sundhed. Bogens sidste linier former sig som et sejrrigt opgør med nyttemoralen som statens ledende princip. Det er toner, der nok kan undre en retsstatsmand fra det 20. århundrede i øret:
“Således sigter da alle de ideer, der er fremført i denne afhandling, indtil sidste linie mod nødvendighedens princip. – – – Dette nødvendighedens princip måtte, synes det mig, foreskrive enhver praktisk mod mennesket rettet bestræbelse de højeste love. Thi det er det eneste, der fører til et sikkert og utvivlsomt resultat.
Det nyttiges princip, der kan modstilles del, tillader ingen klar og sikker dom. Det kræver sandsynlighedsberegninger, som – rent bortset fra, at de i følge deres natur ikke kan være ufejlbarlige – står i fare for ved den mindste uforudsete omstændighed at blive helt omsonst, hvorimod det nødvendige med magt trænger sig ind i vor bevidsthed, og hvad nødvendigheden befaler, er ikke blot nyttigt, men simpelthen uundværligt. Endvidere gør det nyttige, idet nyttens grader så at sige er uendelige, stadig ny foranstaltninger påkrævede, mens en indskrænkning til det, som nødvendigheden påbyder, giver den individuelle kraft (= det private initiativ) et større spillerum og formindsker derved trangen til en sådan foranstaltning.”
Derfor – fastslår v. Huboldt – er intet andet princip så foreneligt med respekten for individualiteten og den deraf følgende omsorg for friheden. Og endelig er det det eneste ubedragelige middel til at skaffe lovene anseelse og kraft. Det nyttige bliver altid omtvisteligt, men “under nødvendighedens åg bøjer alle godvilligt nakken. – Hvor der nu en gang foreligger forkludrede forhold, kan det være svært at indse selv det nødvendige, men kun ved at følge dette princip bliver forholdene mere og mere enkle og indsigten lettere og lettere.”
– Kommentarer er vist overflødige. Der er over de stærkt personlige slutningsbemærkninger noget af den samme ånd som i Henry Georges slutord i Progress and poverty, og det tør vel også siges, at selvom sagen ikke er ført så konsekvent til ende hos v. Humboldt, er der en kraft og idealitet over denne bog fra 1792, som vi genkender i Retsstaten.
Hvor v. Humboldlt taler om “det nødvendige”, bruger dr. Sev. Christensen det mere rammende “det retfærdige”; men det etiske grundlag findes hos begge, og begge har de velfærdsmoralen til dødsfjende.
Minimumstaten.
Mens retsstaten som minimumsstat er en nogenlunde letbestemmelig organisme, møder der større vanskeligheder, når talen er om, hvad jeg ville kalde maksimumsstaten.
Jeg har antydet dens grænser: så langt staten uden at forfordele nogen kan varetage borgernes fællesanliggender, kan dens område udstrækkes – eller med andre ord: staten kan have en social funktion, der ligger ud over den egentlige opgave: retsværnet, når denne funktion ikke på noget punkt kommer i strid med grundprincippet: “Enhver sit”. Spørgsmålet bliver, om staten overhovedet kan påtage sig opgaver af mere omfattende natur, hvis den vil bevare karakteren af retsstat uplettet. Det er så meget væsentligere at få dette spørgsmål klaret, som maksimumsstaten har betingelser for at blive den lettest gennemførlige retsstat, da den ligger mindre fjernt fra nutidens sammenbyggede statskompleks end den stilrene og enkle minimumsstat. Men dette hensigtsmæssighedsmoment må naturligvis vige for det retsmoralske hensyn.
Herbert Spencer fælder i Social Statics en tilsyneladende knusende dom over en retsstat i maksimumsformat. Det hedder her (s. 234):
“Ligegyldigt, fra hvilket synspunkt man ser det: moralsk eller videnskabeligt, med hensyn til dets gennemførlighed eller politiske hensigtsmæssighed, så finder vi, at den teori, hvorefter regeringen kunne påtage sig andre opgaver end at yde beskyttelse, er en uholdbar teori. Det er påvist, at hvis det at håndhæve rettigheder anses for statens særlige funktion, kan staten ikke udøve nogen anden funktion uden at tabe en væsentlig del af sin evne til at udføre den særlige.”
Og Spencer mener, at selvom der fandtes sådanne »ekstrarbejder« (supplementary affairs), som kunne sondres ud fra de andre fællesanliggender, ville staten være en ukyndig udøver af dem, ligesom offentlig kontrol ville være uheldig og forhadt. Både selve opgaven og måden, hvorpå den må blive udført af staten, må virke afskrækkende.
Dr. Sev. Christensens ord (Retsstaten s.92) kunne siges at pege i samme retning: “En statsmagt så vel som en privatmand kan kun gøre sikker regning på almindelig tilslutning til en eneste bestemt opgave: at gøre ret og ikke kræve mere end sin ret.” Og det fastslås, at det må afgøres principielt, hvad der er retmæssige statsformål.
Men samtidig er det jo rigtigt, at erfaring ikke uden videre kan lære os, hvad der er statsopgaver – som det i det private liv er den retmæssige handlemåde, der gør foretagendet uangribeligt, er statsmagten retfærdig i karakter og retmæssig i område, så længe den ikke forfordeler nogen, men sikrer enhver sit.
Nu lysner det altså for maksimumsstaten! Det afgørende er, at Spencer ikke har tænkt sig muligheden af, at staten kunne gennemføre en sådan almindelig hæderlighedsmoral i sin virksomhed. Alle hans eksempler viser, at han regner med en statsmagt med samme moral som den velkendte nuværende. Han ser i statens opkrævning af skat til et bestemt formål et rent tyveri fra den enkelte, men staten kunne dog også optræde som hæderlig forvalter af fællesmidlerne, nemlig ved at opkræve de samfundsskabte værdier og atter lade dem komme. samfundsmedlemmerne til gode – ved direkte udbetaling eller ved omsætning i sociale fordele (som f.eks. undervisning).
Noget andet er, at maksimumsstaten indbefatter noget, der ligger udover “nødvendighedens princip” og formentlig rækker langt ind på nyttens, vel at mærke så længe, det samfundsnyttige kan forenes med grundprincippet i retsstaten. Retsstaten skal ikke søge sig opgaver, men ikke heller foretage en unødvendig begrænsning. Kun bør der skelnes mellem, hvad det principielt tilkommer statsmagten at varetage, og hvad der blot er en praktisk anvendelse af den, forenelig med retsprincipperne, men ikke fastslået en gang for alle.
Man kunne sammenligne staten med den landpost, der i sin fritid har akkordarbejde. Hans pligt (og eneste virkelige opgave) er postbesørgelsen, men ingen vil forbyde ham at påtage sig det andet, så længe han ikke har vist forsømmelighed ved sit pligtarbejde og har vist samme hæderlighed i sin private beskæftigelse, som han nødvendigvis må have i det offentliges tjeneste.
Men det er naturligvis klart, at faren for forsømmelighed i pligtarbejdet vokser, jo mere ekstra arbejde manden påtager sig, og navnlig bliver det sidste sjusket udført, hvis manden ikke har samme pligtfølelse overfor det som overfor sit faste hverv.
Det er jo det, der er tilfældet med den nuværende statsmagt den civiliserede verden over. Staten, den næsten “grænseløse” stat, ligner med sine med flid opsamlede funktioner mest af alt den geniale “offentlige personlighed” med de 77 medlemskort, 43 bestyrelsesmandater og 11 formandsposter.
Vi behøver næppe som Spencer at antage nødvendigheden, at staten opgiver alle “supplementary affairs”, alt ekstraarbejde – men lad os få den alt for offentlige personlighed skåret ned til det naturlige formål – det pligtopfyldende postbud med det lige så pligttro udførte akkordarbejde. –
Selve maksimumsstaten betyder ikke, at retsstaten går på akkord, men hvis den er en lettelse ved overgangen, så må vi ikke se for snævert på opgaverne. Det er ganske ejendommeligt, at allerede von Humboldt midt i sine teorier tumlede med planer om afvikling af det nuværende system: staten skulle bl.a. have til opgave at gøre sig selv overflødig.
Den tanke, at statens område efterhånden kunne begrænses, er vel nok intet mindre end ualmindelig indenfor statsretslæreres kredse, men han kræver ligefrem, at staten, belært af erfaringer, skal vejlede sine borgere, således at der opslår frivillige organisationer, der i mange forhold kan overtage statens virksomhed. Staten på selvforeskrevet afmagringskur –det er jo vejen mod retsstaten!
Hvad der må kræves, er i alle tilfælde, at statsmagten, dens væsen og grænser, gøres til genstand for undersøgelse – ikke mindst de funktioner, der ikke vedrører retsbeskyttelsen og kan afgøres principielt. Spencer hudfletter i et kapitel af “individ kontra stat” de uvidende lovgivere, hvis dødssynd er den, at de ikke forstår sig på selve statsmagtens natur – ja, det kræves end ikke af dem, at de skal forstå den. Den apotekerassistent, der foreskriver gale midler og slår patienten ihjel, bliver dømt og straffet. Lovgiverne bliver derimod bespist på Prytanaion, endda – som Spencer fastslår – der forårsages langt flere ulykker ved ukyndigt lovmageri end ved ukyndig medicinanvendelse. Og han fortsætter: “Århundrede efter århundrede har nye forholdsregler, der lignede de gamle, og andre, der var beslægtet med dem i princippet, gang på gang skuffet forhåbningerne og atter og atter bragt ulykke. Og dog tænker hverken vælgere eller valgte, at der er brug for et systematisk studium af den lovgivning, som i den forløbne tid stadig blev til folkets ve, når den skulde føre til dets vel.”
Når Spencer antydede, at en sådan kritisk undersøgelse måtte blive en revision af selve princippet, så han jo ikke fejl. Selve statsstyrelsen skal jeg ikke gå ind på.
Når både Spencer og Laboulay med bekymring peger på nødvendigheden af at sætte grænser for parlamenternes og de politiske majoriteters magt, er det med fuld føje.
Hidtil har kampen om statsstyrelsen overskygget det langt vigtigere: bestemmelsen af det retmæssige princip for denne statsstyrelse. Men det, der var svagheden i de tidligere teorier, var, at man ikke kunne pege på et retsprincip, der ved sin antagelse kunne overflødiggøre kampen om ledelsen af statsmagten.
Det er den store ændring, som med Retsstaten er indtrådt i diskussionen: Vi behøver ikke længere at strides om den bedst mulige statsmagt, men kun at stræbe hen mod den eneste retfærdige.
*: Allerede Patrick Dove havde dog en menneskealder tidligere fremsat en lignende teori. (Se Retsstaten s. 84)